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    2. 土地制度为什么要这样改?

        做改革方案和写学术文章是两回事,设计改革路径需要考虑到可能的成本和风险,要让各种力量互动,看看哪一个方案的震荡更小,风险更小。
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      作者:本刊记者 郑嘉璐 发自?#26412;?/span> 来源:南风窗 日期:2019-03-12
        时隔14年,《土地管理法》即将再度修订。
        在新的土地管理法修正案草案中,非农建设用地不再“必须国?#23567;薄?#31526;合规定的集体经营性建设用地可以不经征收,直接进入市场。
        土地是财富之母,新一轮土地改革自然吸引了社会各界的关注。一时间,质疑声与叫好声一齐涌现出来:新一轮土改会冲击房地产市场吗?会给农民带来巨额收入吗?更让人担忧的一种声音是,农村集体土地入市,特别是宅基地入市,会给城?#20889;?#26469;贫民窟吗?
        带着这些疑问,《南风窗》记者专访了中国人民大学经济学院教授刘守英。刘守英教授一直是农村集体土地入市改革的积极推动者,他也曾担任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长。学者与政府智囊的双重视角下,他对本轮土地改革有着怎样的解读?外界的质疑与猜测他又将如何回应呢?
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        土地改革不能理想主义
        南风窗:土地管理法修正案草案正面向公众征求意见。其中,集体经营性建设用地入市改革最受关注,这项改革是要解决什么问题?
        刘守英:当前中国土地征收的范围太宽了。按照法律规定,政府只能征收公益性用途的土地。但?#23548;是?#20917;是,所有的集体土地都要先通过征收变成国有土地,才能从事非农经济活动,这对农民从事非农产业是一个制度上的制约。农村有很多跟农业相关的非农经营活动,它是乡村特点的,比较分散,?#28909;?#20892;民想做一个加工厂,要一个晒谷子、放设备的地方,可?#39056;?#30340;土地制度连这个都不?#24066;懟?#36825;搞?#38376;?#26449;一点用地权?#27982;?#26377;,要把农村“憋死了”。
        过度征地对国民经济的负面效应也在凸显。过去四十年里,土地是中国经济的发动机,中国的快速城市化、工业化都离不开当前这套土地制度。但运行了四十年,有些制度?#25165;?#30340;内在缺陷逐渐显现出来,以地谋发展的模式很难再?#20013;?#20102;。?#28909;?#24449;地成本越来越高,而征地补偿却引发了许多社会矛盾,土地融资更导致了地方政府的债务风险。
        这轮土地改革的核心在于,拓宽农地进入非农市场的路径,打破政府对土地市场的垄断。征收是一种方式,集体土地直接入市是另一种,后者更能体现集体土地进入市场的权利平等,也可?#21592;?#20813;很多社会问题。
        南风窗:?#28909;?#22303;地改革的目标是集体建设用地与国有建设用地“同地同权同价?#20445;?#37027;为什么要将范围限定在“经营性”建设用地?
        刘守英:的确有学者提倡“一步到位?#20445;?#21482;要符合规划和用途管制,所有集体土地都能入市。这我不同意。道理很简单,土地征收制度不是这么容易就能废掉的。土地出让和土地融资是地方政府重要的收入来源,说白了,地方政府还要靠卖地过日子,一下子取消地方政府的征收权,城市还怎么发展?
      改革得有步骤,不能理想主义。学者是做研究的,他们的观点可以很彻底,但严格来讲,我不是一个纯学者。做改革方案和写学术文章是两回事,设计改革路径需要考虑到可能的成本和风险,要让各种力量互动,看看哪一个方案的震荡更小,风险更小。
      当然了,我反对“一步到位?#20445;?#20063;反对停滞不前。改革应该朝着一个大方向往前走,不能原地踏步。很多人把集体经营性建设用地等同于乡镇企业用地,这就是停?#20572;?#36825;是不对的。
        南风窗:哪些土地该算作集体经营性建设用地,这的确是争议的焦点。
        刘守英:当前集体建设用地分为三类,宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地。有学者认为,宅基地不是经营性建设用地,公共空间是公益性用途,也不是经营性的,那就剩下以?#26696;?#20065;镇企业的这点土地。
        但在?#23548;什?#20316;中,这三者是很难区分的。?#28909;?#22312;城乡接合部,虽然这块土地是宅基地,但农民都把房子出租了,这是不是在经营呢?公共空间也是,有的村部盖了四层小楼,村干部在四楼办公,下面三层都租出去做商铺,土地的?#23548;?#29992;途早就是经营性的了。
        说明一个道理,在法律规定之外,还有市场需求。如果一个地方对于土地的需求很活跃,尽管制度规定土地不能出租,但事实上还是在出租。所以特别需要重视的是,这轮土地改革中讲到的“经营性建设用地?#20445;?#25351;的不只是乡镇企业用地,否则改革的力度就太小了。许多内陆地区根本就没有乡镇企业,而沿海地区?#21335;?#38215;企业用地实质上已经入市了。如果把改革范围限制到这么小,那就是假改革、不改革!
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        改革的合理预期
        南风窗:那判断一块集体建设用地能否入市的标准是什么呢?或者?#25285;?#21040;底什么样的土地才是“经营性建设用地?#20445;?/span>
        刘守英:现在的一个办法是,乡村地区?#23548;?#22788;于经营状态的建设用地都算作经营性建设用地,在符合规划和用途管制的前提下,都能入市。这里包括乡镇企业用地,也包括物流、市场、?#25191;?#29992;地,这样改革的范围就大多了。
        南风窗:可是这类土地是在动态变化的,一些本来不在经营的建设用地,也可?#21592;?#20026;经营状态并且跟着入市了。
        刘守英:这个问题的确存在,所以这轮土地改革针对的只是存量部分。有几项工作要做在集体建设用地入市前面,?#28909;?#35201;先?#30740;?#22686;的集体建设用地卡住,同时把村庄的规模卡住,保证不能侵?#20960;?#22320;;这之后还要修乡村的规划,以县为单位,看看未来哪些村庄是要归并集中的,哪些可能会慢慢消失,还有哪些地方要放产业。
        规划定下来?#38498;螅?#26377;多少集体建设用地可以做公共部分,有多少是宅基地,多少可以上市,就很清楚了。这样才能操作,不然集体经营性建设用地这个概念本身没法界定。
        南风窗:这是否意味着这次土地改革的落地不会那么快?
        刘守英:的确不会很快。现在还有一些问题没?#30331;?#26970;,?#28909;?#31354;间规划管制到底是什么意思,?#28909;?#23429;基地、公益性用地变成经营性建设用地的防火墙怎么设置,这些都要有制度?#25165;擰?#36825;些事情还没捋清,与其这样?#20849;?#22914;慢一点。
        有些人很着?#20445;?#24076;望通过大刀阔斧的土地改革给经济增长带来一些机会,这是不可能的,这种预期一定不要?#23567;?#22303;地改革其实是理顺关?#25285;?#35753;板结的农村结构松动一些,农村更有活力。
        南风窗:外界对这轮改革的预期确实很高,不过也有许多担忧。
        刘守英:有人说这轮改革会冲击城市用地,还有人说它会给农民换来巨额收入,这都是不对的,土地改革的目标不是这些。这次改革之后,距离城市较远的农村可?#26376;?#36275;经济活动的用地需求,但这并不是爆炸性的,不是要把农村都变成高楼大厦,变成工业园区。入市的集体土地主要还是集中在城郊,因为城郊土地的使用价值更高。
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        涨价归公
        南风窗:城郊土地的使用价值高,也意味着土地入市会带来高额的土地出让金。集体建设用地入市后,土地溢价该怎么分配呢?
        刘守英:增值部分该给农民还是给政府呢?回答这个问题之前,还是要先弄清楚土地为什么会涨价。
        这里牵涉到四个因素。第一是农民的所有权。要给农民一个认定,到底土地值多少钱。?#39056;?#21407;来的算法是,征地补偿不超过土地年产值的30倍,但农民肯定不认可。第二个是规划,从原来的农地变成了住?#21487;?#19994;用地,用途变了,土地的价值差别是很大的。第三个是基础设施建设。第四是人口的聚集。
        土地增值的部分就要在这四个因素之间平衡,不存在全给政府或者全给农民的情况。尤其规划这部分并不是政府的功?#20572;?#25910;益不应该由政府获得,应该“涨价归公”。
        ?#19994;南?#27861;是,由政府出面与农民谈。假设有100亩土地,要让地价涨起来,道路、基础设施都得做好,这些钱当然应?#20040;?#22303;地中获得。农民是能够理解的,没有配套设施,土地不可能这么?#30331;?#25152;以他们愿意?#36152;?#37096;分土地,?#28909;?#35828;20亩,用作道路和公共空间;有了修路的土地,还需要修路的资金,那就再跟农民谈,再拿30亩土地出来售卖,那建设基础设施的钱也就来了。
        结果是,路修好了,基础设施的钱有了,这个地区的规划也实施了。从农民角度来讲,原来的100亩土地,?#23548;?#19978;获得土地收益的只有50亩,还有50亩用到了修路和建设基础设施,这不就实现涨价归公了么?你看,政府在这个过程中是一个谈判者的角色,政府是不获益的,因为它不是土地的所有者。
        而?#39056;?#29616;在的逻辑是,政府先把地征过来,然后把它卖掉,卖了钱再修路和搞建设。当然这种做法也有?#20040;Γ?#37027;就是快,效率高,但结果是什么? 农民跟土地没关系了,拿了补偿就走,那农民当然不情愿了,这就造成了征地纠纷等麻?#22330;?#32780;且政府会搞出一屁股债,因为政府拿了地就去抵押借钱了。政府之所以敢这么做,是因为“张书记”抵押的土地,下一任“李书记”来还钱,又不用自己还,当然敢干了。
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        失地农民会?#22303;?#22478;市么?
        南风窗:还有许多学者担忧,农村集体土地大量入市?#38498;螅?#36827;城农民失去了土地,一旦遇到失业?#20445;?#20892;村回不去,城?#20889;?#19981;住,就会在城市中形成贫民窟。
        刘守英: 这个可能性不能排除,但制度不能以这个为前提去设计。就像修一个防洪大堤,一定要付出极高的成本去修一个抵御千年一遇洪水的堤坝么?有可能一千年会用到一?#21361;?#20294;也有可能用不到。
        农民?#22303;?#22478;市,这是个很让人后怕的结果。如果城市真的没有机会了,大量农民返乡,这说明整个中国的工业化和城市化被中断了,那是现代化出了问题,?#39056;?#24212;该极力避免这种情况出现。怎么避免??#20849;?#26159;要回到改革上来,现代化的这条路不能人为地堵掉,不能被旧有的制度禁?#38647; ?/span>
        再者?#25285;?#32477;不应该以农民在城市中的处境为判断标准,剥夺他们在乡村的权利。换句话?#25285;?#19981;能因为农民在城里挣了钱,买了房,就把他们在农村的权利给干掉了,这是不行的。?
        最后一点,农村的改革得往前走。现在农村出现了一些?#34385;?#20917;,应该有一些改革,让农村更有活力。 ?#28909;?#25215;包地,为什么现在还有人在种?因为农一代是愿意回乡的,可是你看农二代有几个愿意回去种地的?这些80后、90后,让他回家种地他也不会种了。
        ?#39056;?#30340;制度?#25165;?#24212;该让农民有选择权。中央也是这个考虑,承包权?#26391;兀?#28982;后把经营权慢慢做活,宅基地也是这样。对于农民的权利,?#39056;?#35201;提供一套办法,让农村慢慢走上现代化的进程。?
        南风窗:也就是?#25285;?#20892;村土地入市其实是个漫长的过程,并不是说农民的宅基地、承包地很快就都卖出去了。
        刘守英:对呀!农一代肯定不放?#37073;?#20182;们还是要回到农村,在农村盖房子养?#24076;?#37027;就不能动?#24605;?#30340;土地。但如果农二代、农三代还是要走这个路,那中国?#21335;?#20195;化还怎么实现?
        对农二代来?#25285;?#25151;子会在县城,孩子在县城接受教育,家也就落到县城,农村只是他们的根;再到农三代,可能?#24049;?#23569;回农村了。这样一来,中国的城乡格局就动了。这取决于代?#20160;?#24322;,发展时序不到那个阶?#21361;?#20154;与土地的关?#24403;?#36801;就不会发展得太快,也就不用担心?#20889;?#25209;失地农民会?#22303;?#22312;城市中了。

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