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    2. 警惕“政绩式改革”

        “政绩式改革”和假改革还不能完全划等号。但精心“包装”而成的“政绩式改革”名过其实,往往耗费了大量的基层行政资源,却成果寥寥。这种逃避改革责?#21361;?#21364;以改革之名博取政绩的做法,不应成为官员晋升的通道。

      作者:本刊记者 郑嘉璐 来源:南风窗 日期:2019-03-11
        随着GDP在干部考核中的重要性?#38470;担?#35768;多官员将获得政绩?#21335;?#26395;?#32784;?#22312;了政策创新上。推动一项改革,承担一项改革的?#32536;?#20219;务成为官员展现个人执政能力,进而得以升迁的一条路?#19969;?/span>
        在晋升激励下,“政绩式改革?#32972;?#29616;了。这种以制造“政绩”为目标的改革,偏离了 “谋实事、求实效”的要求,“包装”的成分多,实质的内容少,几乎无法?#22836;?#25913;革的红利,却耗费了大量行政资源,?#21448;?#20102;基层负担。
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        改革?#32536;?#26159;“金?#32456;信啤?/span>
        近些年,改革?#32536;恪?#31034;范称号成为了许多地区的对外窗口和金?#32456;信啤?#19981;少地方政府明确提出要争取上级改革?#32536;悖热綈不?#23433;庆召开了“争取国家改革?#32536;?#24037;作推进会?#20445;?#36797;宁盘锦下发“对?#38505;?#21462;?#32536;?#31034;范工作的实施意见?#20445;?#23665;东淄博则要求全市各级各部门坚持“一月一对接?#20445;?#21450;时掌握上级全面深化改革的新政策、?#38706;?#24577;、新?#32536;恪?#26032;要求,努力争取上?#23545;謔缘?#24067;局、政策、?#24335;?#21644;项目上的支持。
        先部分?#32536;恪?#21518;全面推广的“渐进式改革”显然能降低?#28304;?#25104;本。由不同地区分头承担改革?#32536;?#20219;务,探索出几种相对可行的改革方案后,再由上级政府筛选和推广,这样一来,经过实践检验的改革就?#31185;?#22810;了。
        ?#32536;?#30340;优势还在于资源的集中。基层的行政资源非常有限,当上级密集布置多项任务时,基层政府限于自身精力,只能有选择?#32536;?#37325;点完成其中几项,其他任务则在不出事的前提下应付了事。可一旦该地区成为某项改革的?#32536;悖?#25913;革内容往往会列入当地党委的中心工作,人力、财政、领导重视程度等都有保?#24076;?#25913;革实验的效率更高。以佛山禅城区的“一门式”政务服务改革为例,佛山是“信息惠民国家?#32536;?#22478;市”之一,禅城区委书记将这项大数据领域的改革列为工作重点,亲自抓,改革的阻力就少了许多。
        近些年,中国已经通过“?#32536;恪?#31579;选—推广”的模式推动了多项改革。?#28909;?#19978;海市最早探索的自贸试验区改革,已经形成了成熟经验,推广至全国另外11个自?#22478;?#20877;?#28909;綾本?#23665;西、浙江最早开展的国家监察体制改革?#32536;悖?#20063;已经在全国各地推开。
        国家支持改革?#32536;悖?#20854;实是鼓励基层开展政策创新,通过向下赋权来“改变现状”。但实际上,政策创新的途径不只有争取改革?#32536;?#19968;条。中央党校(国家行政学?#28023;?#25945;师张克告诉《南风窗》记者,基层政府的政策创新可分为“设计—?#32536;?#27169;式”“请示—授权模式”和“自主—吸纳模式”三种。
        前两种模式分别由上级政府和基层政府设计改革方案,但都需要通过上级的审批授权,往往适用于力度大、难度高的改革;而“自主—吸纳模式”是指?#24405;对?#26435;限范围内自行探索行之有效的经验做法,通过各种渠道被上级机关发现并总结升华,在更大范围推广。由于第三类改革不需要上级审批,改革的风险也相对可控,许多县乡一级的政策创?#38706;?#37319;取了这种方式。
        ?#36824;?#26159;哪种模式,一项政策创新一旦被列为?#32536;悖?#24448;往意味着当地在这个领域走在了前列。负责推动改革的官员会利用上?#23545;?#25919;策、?#24335;?#26041;面的支?#37073;?#23558;?#32536;?#25171;造成亮点,既可以为当地百姓带来好处,又能创造政绩。这?#27493;?#37322;了为什么地方政府那么重视上级授予的改革?#32536;恪?#31034;范称号。
        中央多次强调,部署改革?#32536;?#35201;目的明确,做到可复制可推广,不要引导到发帽子、争政策、要?#24335;稹?#25630;项目的方向上。这是因为,一旦改革只是官员获取政绩、寻求提拔的工具,改革往往?#31361;?#36208;样。
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        政绩?#29240;?#25381;棒”
        在晋升激励之下,政策创?#20081;?#36880;渐成为官员获取政绩的法宝。为了调动基层改革的积极性,上级政府在设计年终考核、评比时往往会包括“政策创新”这一项,还会对表现突出的单位和个人予?#21592;?#24432;。一位在县委办公室工作的干部回忆,该县一项改革曾得到了省领导的批示,并在全省范围内推广,结果不仅主导这项改革的部门在当年的考核中获得加分,该部门的负责人还被县里评为“先进个人”。加分和表彰只是回报的一部分,更重要的是获得上级部门的认可,哪怕是给领导留下一个能干的好印象,都利于官员未来的提拔。
        鼓励改革?#27604;?#26159;对的,但效果怎么样呢?制度设计的初衷是选拔出最善于改革的官员:基层干部可以通过推进改革,展现个人的执政能力,从而在科层体?#30340;?#24471;到升迁。但在实践中往往事与愿违,晋升通道是许多官员行为的指挥棒,?#28909;?#25512;动改革、赢得政绩能加速提?#21361;?#26377;些干部?#31361;?#24819;尽一切办法,“为了改革而改革?#20445;?#29978;至把一些普通政策强行“包装”成改革,就为博取政绩。这种情况下,各地出现了许多“政绩式改革”“口号式创新”。
        所谓“政绩式改革”很好理解,这类政策创新的目的是展现官员政绩,换得领导欣赏,所以?#36824;?#25913;革的实质如何,都得加以精心“包装?#20445;?#35201;?#26696;?#20986;名堂来”“闹出动静来?#20445;?#36824;要尽量获得上级领导的批示。如果这项改革最终得以推广,更是再好?#36824;?#20102;。
        在实际工作中,这表现为提口号、造?#29287;?#21644;邀请媒体宣传。一位街?#26639;?#37096;坦言,同样是做工作,提出一个响亮的口号比闷头做事有用多了。他举了一个例子,市里推动社区网格化管理时,一个街道提出了?#26696;?#20013;有我”的说法,得到了市领导的肯定,迅速在全市推广。但这位干部认为,其实每个街道的做法大同小异,这个街道只是提出了一个便于宣传的口号,便迅速成为了先进典型。
        ?#27604;唬?#24635;结改革经验、方便上级推广是必要的,用凝练、响亮的话语概括改革也无可厚非。关键在于,口号背后是不是有实质内容,改革经验是不是真的值得推广。?#26696;?#20013;有我”概括的虽然是常规工作,有强行“创新”之嫌,但毕竟不是一句空话;更值得警惕的是,许多改革并没有实效,?#30475;?#26159;为了迎合上级的“虚假包装”。
        必须指出,一些改革措施是好的,关键在于执行要实事求是,不图虚名重在实效。现在全国各地重视营商环境的打造,许多地方推出了“千名干部进企业?#34987;?#21160;,这是支持企业发展的好事。一位县级领导告诉记者,他们县组织部?#37096;?#23637;了“千名干部进企业?#34987;?#21160;,要求各级干部走访企业、为企业服务,受到上级领导的认可,成为先进典型。
        但在这位县领导看来,县里的执行是“雷声大,雨点小”。大多数党政干部并不懂企业经营,定期去企业?#29240;?#23548;工作?#20445;?#19981;仅提不出有价值的建议,还会耗费企业主的时间、精力。至于企业生产经营中遇到的困难,只要税务、工商等主管部门把本职工作做好,尽量为企业提供服务,不要干扰其正常经营就好了。?#28909;?#22914;此,为什么非要折腾县里的干部呢?很简单,不这样做就体现不出亮点,也就不能制造政绩了。
        然而,“包装”一项改革会耗费大量的行政资源。首先要挖空心思搜寻响亮的提法,接着整理?#29287;希?#24635;结做法经验,还要请媒体宣传报道,形成影响力后向上级主管部门汇报和寻求认可,一旦拿到上级的批示或肯定,还要召开经验总结会来进一步造势,再请媒体宣传一轮。基层干部常常抱怨“白加黑”?#25300;?#21152;二”的工作强度,但实际上,许多时间都花在了造?#29287;?#31561;无谓的事务上,真正用于干实事的时间却大大减少。
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        “创?#38470;?#26631;赛”
        还有一个现象值得关注,同一项改革却拥有好多个不同的名字。?#28909;?#35828;浙江省最早开始探索的“最多跑一次改革?#20445;?#36825;项政务服务改革为企业和百姓提供了便利,是很有价值的政策创新。但这项改革在推广至全国后却多了几种叫法,?#28909;?#26377;的叫“不见面审批?#20445;?#26377;的叫?#29240;?#36305;一次?#20445;?#26377;的叫“马上办、网上办、一次办?#20445;?#26377;的叫“一门式一网式?#20445;?#26377;的叫“一次办好”。
        这些名?#31181;?#30340;都是一回事,即使各地的情况有差异,但改革的关键之处都差不多,为什么不全都叫“最多跑一次”呢?
        这体现出,地方官员中间正进行着一场“创?#38470;?#26631;赛”。有的官员存在一种心态?#26680;?#30340;创新项目多,谁的改革得到了推广,谁就在这场竞赛中拔得头筹,有更大的晋升希望;反之,只是向竞争对手学习,而不改头换面一下,不仅体现不出自己的工作能力,还认可了对方改革的合理性,是“涨了别人的威风”。
        这种不健康的心态催生出许多重复性的改革。举例来?#25285;?#21516;样是为社区提供?#29992;?#26381;务,干的工作也一样,但有的街道起名叫“365工作法?#20445;?#26377;的叫“蜂巢工作法?#20445;?#26377;的叫“跑腿代办站”。每一项所谓创?#38706;?#38656;要造?#29287;稀?#25630;宣传,造成了资源的很大浪费。
        按道理讲,?#24405;?#25919;府的重复性改革应该得到上级的及时制止,以节约行政资源。但现实情况是,即便是重复性的改革尝试,有的上级政府?#19981;?#40664;许,甚至鼓励,两者实际上达成了一种“共谋”。以县乡两级为例,县级政府有动力鼓励各乡镇开展创新,乡镇开展的改革越多,县领导越有择优选择作为政绩的空间。重复“包装”不仅不会惹麻?#24120;?#21453;倒体现为该县在这一改革领域的“多点开花”。
        锦标赛机制不仅出现在同级竞争对手之间,还体现为继任官员不愿?#26377;?#21069;任的政策创新。许多地方都存在“新官不理旧事”的情况,新书记上?#39759;螅?#19968;定要提出新的工作纲领,?#28304;?#21306;别前?#21361;?#21542;则真出了成绩也不好算在自?#21644;?#19978;。也因为这样,在“?#35805;?#25163;”交接后,有的地市甚至要集中清理街上前任书记的工作口号,换上新的。用基层干部的话?#25285;?#20004;任书记“爱修路的只修路,爱修桥的只修桥?#20445;?#25919;策失去了?#26377;?#24615;,?#38454;?#21518;,桥和路?#27982;?#26377;修好。
        地方官员的政绩竞争由来已久,只是锦标赛?#21335;?#30446;发生了许多变化。分税制前,地方政府为了充实税基,会采取地区保护主义,设置贸易壁垒,保护域内的国企、乡企;后来,竞争体现为招商引资和建设开发区,?#28304;?#25289;升GDP数据和财政收入;随着GDP指标被淡化,财政数据造假的难度越来越大,政策创新成为彰显政绩的最佳途?#19969;?/span>
        结果是,那些敢于改革、具备真才实学的官员的确通过政策创新崭露头角,获得提?#21361;?#20294;那些滥?#26576;?#25968;、通过“包装”改革参与竞争的官员却没有被筛掉,甚至也得以晋升。而那些“政绩式改革”“口号式创新”往往只是精心“包装”的空?#20146;櫻?#32791;费了大量的行政资源,?#21448;?#20102;基层负担,劳民伤财。
        在基层资源紧张,地方财政捉襟见肘的今天,更要优化政策创新的评价机制和官员的政绩考核标准,让“政绩式改革”少一点,让因地制宜、大胆?#22330;?#22823;胆试的改革多一点。
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